佟新等中国城镇学龄前儿童抚育政策的嵌入性

作者简介：

佟　新（—），女，北京大学社会学系教授、博士生导师，主要研究方向为劳动社会学、妇女/性别研究、婚姻家庭社会学。

陈玉佩（—），女，北京大学社会学系博士研究生，主要研究方向为劳动社会学、照料劳动与照料职业。

基金项目：

本文系国家社科基金重大课题“全面二孩政策下城市地区0—3岁婴幼儿托育服务体系研究”(项目编号：17ZDA)、国家自然科学基金“‘普二新政’下家庭友好政策与女性家庭—工作平衡关系研究”(项目编号：)的阶段性成果。

［摘要］研究 　　本文 　　年全面放开二孩以来，我国的生育率并未达到预期的增长，在低生育率的背景下，儿童抚育的公共政策，包括0—3岁儿童托育服务的发展和3—6岁幼儿园的普及化等问题开始受到 　　回想笔者（第一作者）自己做母亲的20世纪80年代底，孩子是2岁上托儿所，3岁后上“整托”幼儿园，身边的家人和朋友们也大多如此。这是计划经济体制时代城镇多数知识女性的共同经历。感激政府的托幼福利制度，笔者真正地感受到在抚育上的身心解放。而在三十年后，来参加座谈会的政府官员、妇联干部和社区工作人员众口一词地强调母亲应当陪伴婴幼儿，这是她们不可替代的责任。笔者忍不住问一位同龄的妇女干部：“当年您的孩子上托儿所吗？”回答说：“上了，现在想想是不好的，孩子那么小，就扔给了托儿所。科学证明了这样是不好的。我觉得现在根本就不需要开办托儿所。”又问一位教育局的女干部：“你家孩子上整托幼儿园吗？”回答是“上过。”再问：“你家孩子现在怎样？考上大学了吗？”“没问题，很好，考上大学了。但是我觉得还是不能整托。”一位刚刚休过了产假的年轻的妇联干部说：“如果可能保留工作，不用带工资，我想带3年孩子。但是没办法呀，要工作，只能把孩子交给我妈妈了。”座谈会有参与者描述，在这个有着诸多大使馆的街区存在各种形式的托儿所，但送孩子入托的绝大多数是外国人，而对家长送幼儿入托的评价是：“怎么舍得送这么小的孩子去托儿所”。与此同时，课题组进行的问卷调查结果显示，有51%的“工作的母亲”有将0—3岁的孩子送到托儿所的需求年9月。职业女性对托育服务的需求和妈妈应当承担幼儿抚育的主要职责的理念形成了一种碰撞。

　　年轻一代对这一系列的对话也许并不感到惊讶，但是这次调研的所见所闻和自我的个体生命体验的碰撞使笔者意识到，是否建立托儿所的公共政策有赖于一系列有关“抚育责任”的知识，它不仅涉及儿童抚育的观念，还与妇女解放的理念相关联。在计划经济时代婴幼儿上托儿所是再正常不过的事，而在市场经济时代则被视为不正常或是不应当的事，这意味着有关抚育知识不仅是变化的，而且在合法性上可能导致对母亲的自责性的心理压迫。

　　本文的研究目标是梳理新中国成立以来儿童抚育政策变迁的脉络，分析儿童抚育责任在国家、组织（单位）、家庭（特别是女性）之间的分配，并试图对这一变迁背后的原因做出解释。在资料查找的过程中，笔者发现并没有专门的属于“学龄前儿童抚育”的政策类别，儿童抚育政策实际上嵌入在劳动政策和教育政策之中，其发展与变迁也与两者相关。本文使用公共政策的概念讨论学龄前儿童抚育政策的变化。公共政策是指政府为有效管理社会、处理社会问题制定的行动方案和行为准则，社会政策是公共政策的一部分，特指为了解决社会中的贫困、健康、住房、教育等方面的需求，以改善民生、促进社会公平采取的干预行动。从公共政策的视角来看儿童抚育，一方面强调抚育的公共性，另一方面强调劳动政策和组织管理等公共政策亦在其中起作用。

　　本文想解答的问题是：年以来，学龄前儿童抚育政策发生了怎样的变迁？它是如何呈现在劳动政策和教育政策之中的？其变化的动力机制是什么？有关儿童抚养的知识与理念发生了怎样的变化，又是如何影响并塑造着儿童抚养政策？特别地，由于儿童抚育与女性角色间的紧密联系，本研究还希望讨论抚育政策及其背后的知识体系的变迁对女性社会角色的影响。

二、儿童抚育政策研究的理论视角

　　本文 　　在这一部分，我们将梳理文献中儿童抚育政策的研究，如何看待和分析儿童抚育资源供给，已有研究主要呈现出以下几种取向。

　　第一类是家庭功能取向，视学龄前儿童抚育为家庭事务，家庭通过内部分工满足儿童抚育的需求。在这一视角下，公共政策是退出家庭这一私人领域的，而随着家庭的变迁，公共政策的介入成为必要。家庭功能取向的研究一方面 　　从传统上而言，儿童抚育在家庭内部完成，是家庭的一项重要功能。费孝通先生强调中国社会是由家庭来完成“社会继替”的，生育既是完成社会的新陈代谢，也是父系制家庭——基于亲属关系的社会关系的延续和再生产。传统中国社会的“严父和慈母”就是一种清晰实用的性别分工形式，父亲承担社会性抚育工作，母亲承担生理性的抚育工作。这样的传统既是历史传承，亦是制度规定。

　　当代社会中的家庭结构和家庭关系发生变迁，也影响着儿童抚育的供给。家庭规模向小型化发展，核心家庭成为主流的模式，越来越多的女性进入劳动力市场，家庭功能视角的研究 　　研究看到，中国女性劳动参与率在世界范围内保持较高水平，但育儿被视为女性的责任一事却从来没有改变过。计划经济时代，单位制为城市中工作的母亲提供了子女照顾和教育的公共资源，使其能够参与公共劳动，减少工作母亲在公私领域的双重劳动造成了其角色冲突。市场化转型过程中，在家庭分工的框架下，要“升职”还是要“生孩子”成为女性的两难选择。女性养育者与劳动者的双重身份将女性角色、家庭分工和国家理念相关联。市场化给工作母亲带来巨大的育儿压力，政府应当给予支持。具有性别平等意识的公共政策要求以国家资源降低女性的照顾成本，例如完善产假政策、发展儿童抚育公共服务；同时，通过例如父亲陪产假、育儿假制度，鼓励父亲承担儿童抚育的责任，改变传统性别分工；一方面为家庭提供照料资源的支持，一方面构建起平等的劳动者-照料者性别关系。

　　第二，家国关系的研究路径，将儿童抚育政策纳入家庭—国家—市场之间关系的互动和边界的划分之中来讨论。国家通过儿童抚育政策的制定对照料责任进行划分，既是对家庭变迁所产生的需求的回应，也塑造着一种理想的家庭模式，改造和影响着家庭。布迪厄认为，国家通过公共父系制来规定私人父系制的规则，其道德秩序是维持男人对女人、成人对孩子的优先权。现代国家将男性中心观念的基本原则纳入家庭权利，并由此确定公民身份。布迪厄指出，国家通过一个公共父权制度规定、认可和加强私人父权制度。公共父权制度存在于所有负责管理和调节家庭的日常生活机制中，道德秩序以男人对女人、成人对孩子优先权为基础，将道德等同于力量、勇气和对身体的支配。现代国家将男性中心观念的基本原则纳入家庭权利和公民身份的规定中。

　　有观点认为，讨论涉及公共政策对私人生活产生影响时，呈现了国家对家庭的干预，这种干预是现代化的普遍机制。现代国家遵循一定的意识形态和发展目标，通过制定相关的政策、发动相关的社会运动，对家庭实施改造。左际平和蒋永萍的观点认为，在计划经济体制下形成的是“家国同构”的战略方针，以治家的方式治理国家，在治国中整合家庭，实现家国一体化。国家一方面要求家庭建设与国家建设目标相一致，另一方面也为家庭提供各种基本生活保障，力求兼顾二者利益。在学龄前儿童抚育上通过政府和企事业单位的“家务劳动社会化”来实现，国家按照“国家人”和“男人以社会为主，女人以家庭为主”的“家庭人”的双重身份建构了城镇两性的性别角色，实现了国家和家庭的一致性，并产生了较高的社会效益。而市场化转型，出现了“家国分离”“公私划界”政策倾向，国家淡化了全面负担城镇职工及他们家庭生计和福利的角色，并把相关责任交给市场，家庭的抚育功能增强，“女人以家庭为主”的概念更多是“扶养”和“持家”，夫妻双方重归“家庭人”和“市场人”。这样的理论视角虽然没有直接地讨论学龄前儿童抚育问题和相关政策，而是将这一抚育问题融会在国家、市场与家庭及家庭内分工的相互交织中，并以历史性的动态眼光审视了城镇妇女的工作和家庭。这一理论对理解抚育责任从国家向家庭的转型具有重要的价值，看到了公有制和按劳分配原则是“家国同构”的制度根基。但缺少了对市场化转型过程中有关抚育知识的建构对制度变迁的文化意义。这一研究视角重点在劳动领域，亦缺少对抚育问题上教育领域的考察。

　　第三，“以儿童为中心”的公共政策视角强调以儿童为本的抚育政策。从这一立场出发，儿童被视为有自己权利和需求的公民，强调政策制定应以儿童利益和福利最大化为原则，以此克服社会结构差异产生的阶层分化，讨论投资儿童的福利以及公共政策的效率和公平问题与监管问题。公共政策的取向表现为通过相关的社会政策来推进普惠性幼儿学前教育的制度建设，将“幼有所育”作为迫切的民主问题来推进。事实上，儿童视角的研究是相当具有冲击力的，只是这些研究特别地涉及到了儿童利益与母亲利益的内在张力，这种内在的矛盾和张力还缺少讨论。

　　第四，母职的文化建构视角， 　　“密集母职”（intensivemotherhood）的概念是由西方学者首先提出，认为在全球化下的普遍意识形态，强调母亲责任不可替代、完全以孩子为中心和情感卷入及花费时间。当低收入家庭的母亲无法完成密集母职时，其替代的方法是“扩大母职”（extensivemotherhood），表现为母亲外出时要委托家人或朋友照顾，但却有沉重的心理负罪感。作为母亲要出去工作成为一件需要解释的事；但女性的工作经验会减轻负罪感。黑人女性的工作历史使母亲并不为委托家人或朋友照顾孩子去工作的事有内疚感。对《父母必读》杂志的年全年12期的文本研究发现，杂志极力建构的理想的母亲形象是：遵循育儿专家指导的、花费高昂的、以家庭和孩子为重。好母亲能够“养育快乐的孩子”，母亲要对孩子投入情感、时间和金钱，强调母乳喂养的重要性。

　　社会的阶层流动亦加剧了母职，“拼妈”成为阶层流动意义上的竞争。母亲不仅要承担起对幼儿的照顾，还要成为符合现代性标准的全知全能的“教育型妈妈”；要帮助子女在激烈的教育竞争中获得优势。妇女解放在母职的原点问题上面临了严峻的挑战，工作的母亲不仅要处理好工作和家庭的平衡问题，更重要的是，其身份呈现出等级秩序——母亲身份具有了优先性和不可替代性。

　　对中国正在兴起的主妇化，有学者认为，这是女性遭遇制度、结构、文化三种机制下做出的人生规划和自我选择；应将抉择权交还给女性，为她们营造一个多元、开放的价值空间，使其能够在其中得到积极的身份认同；追求“为自己而活”的人生逻辑。这在一定程度上认可了女性的家内劳动具有价值和其自主性。然而，作为美德的母职知识建构与现当代中产阶级生活方式的建构紧密结合。美国的“密集母职”现象被批评是一种以孩子为中心/将孩子需求置于母亲需求之上、高消费、专业知识指导、高度的情感投入，被视为白人、维持传统性别劳动分工的、中产阶级的育儿理念。这一方面这各母职实践与劳动人民的日常生活相去甚远；另一方面，中产阶层女性的母职实践带有内化的自我监控意识。

　　这指出了儿童需求与女性自身需要相冲突的现实。在中国，儿童观强调的是儿童教育问题，强调科学育儿以及儿童教育一旦出现问题时家庭的代价，将问题私人化。中国城镇不仅存在密集母职，还呈现了母职的经纪人化，这种状况既关系到历史上国家与家庭关系的全面转变，亦反映了私领域内尚未得到根本挑战的性别分工制度。这一理论真实地呈现出了母亲身份的变迁，但是却缺少了政策批判，没有认识到这一转变与国家退出家庭领域相关联，并与无所不在的商品化有内在联系。

　　转型社会个体、家庭和国家的关系皆在重构。全球化下的市场经济存在着各种形式的外包，亦存在各种母职的外包。例如雇佣家政工、月嫂、育儿嫂，以及送入托儿所、幼儿园等机构。研究发现，这些劳动外包能在形式上使工作的母亲获得工作时间，但却无法在心理上释放母亲角色的压力。

　　本研究力求从制度变迁的角度来审视学龄前儿童抚育政策，并 　　本文研究的理论取向是将学龄前儿童抚育的政策变化视为制度变迁的一部分。“制度”是以国家名义制定并支撑国家的各个层级和部门代理人行使其职能的正式制度；是基于明确的价值观念和理论理性而制定的明文规则，简单化和清晰性是其特点。正式制度一经发布和实践就能重塑生活。诺斯认为，制度有从“可感知的现实→信念→制度→政策→改变了的可感知的现实”的变迁过程，对制度的理解是将“信念”作为核心， 　　计划经济时代的社会的重要特征是以生产劳动为核心，劳动光荣的伦理形塑着人们的日常生活。这一时期的儿童抚育政策与当时的劳动政策紧密相关，抚育的秩序和伦理嵌入在了劳动政策之中。与此同时，新中国的教育体制逐步建立，劳动政策与教育政策共同构成儿童抚育政策发展的基础。新中国成立后的学龄前儿童的公共抚育显示出很强的国家行政命令的特点。在这一时期，在国家的推动下，儿童抚育公共机构——托儿所、幼儿园——得以迅速发展，儿童抚育体现出很强的公共性。

　　（一）通过劳动政策和教育政策规范的社会性托幼事业

　　1.劳动保险制度中的托儿服务

　　年2月26日，政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》（年1月2日政务院修正公布），明确规定了女工的产假制度和企业应为员工建立托幼机构的制度。其中第十七条“集体劳动保险事业的规定”，“各企业工会基层委员会得根据该企业的经济情况及工人与职员的需要，与企业行政方面或资方共同办理疗养所、业余疗养所、托儿所等集体劳动保险事业。”明确了托儿所是职工的劳动保障和社会福利的性质。

　　年1月26日劳动部公布试行《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》，第五十一条规定：“实行劳动保险的企业的女工人和女职员，有四周岁以内的子女二十人以上，工会基层委员会与企业行政方面或资方协商单独或联合其他企业设立托儿所（如尚未具备设立托儿所条件，而有哺乳婴儿五个以上时，须设立哺乳室）。其房屋设备、工作人员的工资及一切经常费用，完全由企业行政方面或资方负担，托儿饮食费由托儿父母负担，如托儿父母经济确有困难者，得由劳动保险基金项下予以补助，但对每个儿童的补助不得超过托儿饮食费的三分之一。”该草案规定了企业必须办托儿所的条件，费用由企业和家庭共同承担，具有很强的操作性和规范性，它保障了生育后的母亲能够将孩子送到托儿所，继续参与社会生产劳动。

　　托儿服务被纳入劳动保险制度当中，成为企业为保障职工权益，特别是保障女性职工劳动参与的一项集体事业，体现出企业对儿童抚育责任的承担，儿童抚育与女性劳动参与联系起来，不再只是家庭的私事，因而获得了公共性。

　　2.教育政策的配套建立

　　托儿所、幼儿园不仅是保障职工劳动参与的福利机构，同时也是我国教育体系的一部分。教育政策中关于托儿所、幼儿园的规定是追踪儿童抚育政策发展的另一条线索。

　　年，在苏联专家指导下我国公布了《幼儿园暂行规程（草案）》，说明了幼儿园的任务：“根据新民主主义教育方针教养幼儿，使他们的身心在入小学前获得健全的发育；同时减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治活动、生产劳动、文化教育等。”该文件指出了儿童抚育公共机构的双重任务，不仅承担着教育职能，同时也承担着减轻母亲照料责任的社会性功能。

　　年，教育部、卫生部、内务部发布《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，明确以年龄划分为托儿所和幼儿园以及相应的责任部门。以三岁为界，接收三岁以下幼儿的机构为托儿所，由卫生部门领导；接收三岁至学前儿童的机构为幼儿园，由教育部门负责。对托儿所、幼儿园做出概念划分和管理部门的规定，这一分工体现出公共机构对三周岁以下幼儿的社会责任是保障健康成长，而三岁以上则有教育功能。年，中共中央、国务院颁布《关于教育工作的指示》提出在3—5年内实现学前儿童大多数都能入托儿所幼儿园的任务。

　　托儿所、幼儿园作为承担社会化儿童抚育的公共机构，在教育政策的陆续出台下得到进一步发展，对其任务、管理部门以及发展目标等的规定，体现出这一时期儿童抚育的公共责任。

　　（三）新中国实现学龄前儿童公共抚育的动力机制

　　1.妇女解放作为原动力

　　劳动政策和教育政策之中都体现出儿童抚育公共服务的发展和促进女性参与生产劳动之间的关系，妇女解放作为儿童抚育政策的发展动力可以追溯至新中国成立之前中共中央的妇女解放事业。

　　年，丁玲发表了著名的《三八节有感》一文，叙述了在延安唯恐“落后”的女性“厚颜地要求托儿所收留她们的孩子……。”她笔下女性的“落后”和“不求上进”特指生育和抚育的责任给女性带来的拖累，表达了女性对于生育责任的父权制压迫的批评。年，中共中央在延安的整风运动中提出了新的妇女政策，即著名的“四三决定”，指出要以“广大妇女参加生产为中心利益”，强调“家庭与建设都过得好”。这政策一方面协调了在“妇女主义”为解放实践下形成的“男女对立、青老对峙”的家庭矛盾；另一方面兼顾了抗战利益与家庭利益之间的关系。这对于应对日本的军事进攻、国民党的经济封锁带来的经济危机和改善民生等起到了重要作用。它把民族解放、社会革命与妇女解放结合起来，形成了马克思主义中国化的妇女解放之路，为新中国建立后的妇女工作留下了重要经验。这一决定也回应了恩格斯有关妇女解放的理论，“妇女解放的第一个先决条件是一切女性重新回到公共的事业中去。”“妇女的解放，只有在妇女可以大量地、社会规模地参加生产，而家务劳动只占她们极少工夫的时代，才有可能。而这只有依靠现代化大工业才能办到。现代大工业不仅容许大量的妇女劳动，而且是真正要求这样的劳动，并且它还力求把私人的家务劳动逐渐溶化在公共的事业中。”

　　建国后妇女解放事业继续发展，托儿所、幼儿园是妇女参与生产劳动的保障。年，中共中央发文号召：“妇女可以而且应当和男子一样参加各种社会职业和各种生产劳动，参加伟大的国家建设工作。”年7月，全国民主妇联通过《关于妇女宣传教育工作的决议》，要求通过通俗化的宣传，帮助妇女实现自身解放，认识到女性在社会主义建设中具有重要作用。新中国成立之初，只有革命干部、军烈属及一部分职业妇女的子女能够进入到公共托儿所和幼儿园。这在文化上定位了公共托儿所和幼儿园的社会地位。到年底，公立托幼机构才开始接受工农兵子女，并明确了其目的是为投入革命建设事业的父母们解除后顾之忧。到年9月中共八大时，全国女职工人数已达到新中国成立初期的4倍。托幼机构切实满足了工作母亲的需求。

　　2.苏联经验：公共托育的文化范例

　　《人民日报》在年发表署名文章《我看见的苏联托儿所和幼儿园》，对苏联的托儿所和幼儿园进行详细的描述。“在莫斯科，我们参观了32号托儿所。这里都是出生两个月至三周岁的孩子；他们的爸爸妈妈在附近的工厂里工作。……这个托儿所是年才开办的。里面有个小孩子，一共分成四组（两岁到三岁的和两岁以下的分别编组）。每组只有教养人员4人，其中两个教养员同志是上下午各一人上班。孩子们分全托和日托两部分。两岁到三岁的儿童是全托，每星期回家一次。……两岁以下的儿童是日托的。他们每天早晨六点钟来，晚上八点钟回去。早晨送来时，为了保护孩子的健康，要检查体温，如果有发烧的，就隔离在另一间房子里。在莫斯科，我们还参观了三山纺织厂附设的一个幼儿园，这个工厂里有七个托儿所，三个儿童俱乐部，三个幼儿园。”对于托儿所小朋友的表演，作者说“两岁到三岁的孩子，竟能表演出这样精彩的节目，这是我们事先没有估计到的。

　　这一报道真实地描述了托儿所和幼儿园的状况，从整托班到三周岁前儿童表演节目的超出想象都打破了孩子必须在母亲身边成长的规范，全新的集体抚育模式展示出其成功的样态。

　　3.“社会主义大家庭”的集体主义文化的塑造

　　在计划经济时代，整个社会弥漫的是一种与传统社会相联系的互助式的大家庭文化，可以称其为“社会主义大家庭的理念”，这一文化为工作母亲参加生产和孩子得到他人的照顾提供了重要的集体认同。

　　年，《中国妇女》第1期的《大家谈》栏目中刊登了一位男性读者马文治的来信，题目是《职业妇女可以回家从事家务劳动吗？》，杂志社展开了一场有关“女性是工作好？还是回家带孩子好？”的讨论。马先生的妻子是一名幼儿教师，他们有3个年幼的孩子，大的4岁，小的仅1岁半。两个大孩子随着妻子在单位的托儿所，小的在家请保姆照看。妻子每月工资49元，支付保姆费后仅够自己吃饭，马先生每月工资85元，要负担3个孩子和自己的全部生活费，经济上入不敷出。妻子单位离家较远，每天带着两个孩子挤公共汽车，疲惫不堪。马先生理性地算了一笔账，觉得如果辞掉保姆，妻子在家带3个孩子，靠他自己的工资养活一家五口，生活会轻松些，生活还可以改善。马先生提出，职业妇女在特殊情况下可以放弃自己的工作从事家务劳动，等孩子长大了再去工作。

　　这封信发表后，编辑部在1个月内收到90多封来信，观点各异。年《中国妇女》第2期—第4期连续刊登读者来信。分析这些来信，可以汇总出三类儿童抚育的观念：一类是“小家庭观”，即孩子小、家庭收入有限时，女性应当回到小家，完成家庭角色；父亲也应当参与孩子的照顾工作。二类是“国家观”，小家应当想办法解决家庭困境，夫妻共同为社会做贡献。三类是“大家庭观”，单位和党组织是群众的娘家人，在这个集体中，孩子多的女职工可以得到关怀和照顾。最终的解决方式是由组织作为“社会主义大家庭”来“小家”解决困难，党组织帮助他们把家搬到了妻子单位附近，减少了路途困难，小孩子全部上了单位的托儿所，家中可以辞掉保姆，节省了开支。马先生因不能正确评估妻子参加工作对社会的贡献和对个人事业发展的影响而做了深刻的反思。

　　“社会主义大家庭”的理念构成了一种集体文化，“幼儿园像个家，阿姨赛妈妈”的大家庭意识，帮助工作的母亲摆脱了抚育带来的身心压力。更重要的是孩子的未来亦是集体式的，而非竞争的关系。“工作着是美丽的”信念激励了一代工作的母亲，她们普遍认同工作身份是自己的第一身份，同时“大家庭”的温暖亦成为这代工作母亲们的集体记忆。这表明，妇女在“社会主义大家庭”获得的解放具有双重含义，一是女性在大家庭中的工作获得了价值感；但与此同时，抚育工作依然是女人的事，女性依然没有摆脱照料者的角色。国家对家内劳动的态度区隔了女性女工、家属工和家属的区别，并影响女性间的政治地位的分化。这是一场未完成的革命，是一场女人走出家门参与社会性生产劳动并相互帮助获得的解放。

　　回顾这一阶段的学龄前儿童抚育具有的公共性/集体性是建立在保障女性参与社会劳动的政治话语之中，这一时期有关妇女解放的知识是主导话语，学龄前儿童进入托儿所和幼儿园具有合法性和正当性；而公共空间中建立起来的社会主义大家庭的文化不仅是时代的重要精神风貌，还是可操作的社会实践。

四、市场化时期：儿童抚育的私人化

　　随着经济体制改革，托幼服务呈现出市场化的趋势，在政策的变迁下儿童抚育责任重新回归家庭。托儿所逐渐消失，幼儿园数量减少，并且公办性质园所比例下降，市场化的民办园成为供给主体。这一时期的儿童抚育政策从劳动政策中脱嵌，发展公共托育服务对于促进女性劳动参与的意义渐渐消失在政策话语中，更多嵌入在教育政策之中，托儿所和幼儿园的发展出现了分化。

　　（一）托育服务在劳动制度中的消失

　　年4月的《国民经济和社会发展第七个五年计划》，首次提出要有步骤地建立具有中国特色的社会保障制度，其第二条提出，“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”即国家保障生育，而非抚育。

　　年国务院颁布的《女职工劳动保护规定》中，仍然体现着单位对抚育责任的分担，建立公共托育机构是维护女性劳动者权益的一部分。“第十一条女职工比较多的单位应当按照国家有关规定，以自办或者联办的形式，逐步建立女职工卫生室、孕妇休息室、哺乳室、托儿所、幼儿园等设施，并妥善解决女职工在生理卫生、哺乳、照料婴儿方面的困难。”而年国务院发布新的《女职工劳动保护特别规定》，则删去了托儿所、幼儿园的相关内容，单位不再承担提供公共托育服务的责任。“第十条女职工比较多的用人单位应当根据女职工的需要，建立女职工卫生室、孕妇休息室、哺乳室等设施，妥善解决女职工在生理卫生、哺乳方面的困难。”

　　年10月28日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》（自年7月1日起施行），新的《社会保险法》没有提有关抚育的组织责任。

　　（二）教育政策

　　随着经济的市场化改革，托幼事业进行了体制调整，政策发展上出现了分化，接收3—6岁儿童的幼儿园进一步发展完善，而接收3岁以下儿童的托儿所则逐渐消失在政策之中。

　　年，教育部、卫生部等13个部门召开全国托幼工作会议，建议在国务院设立托幼工作领导小组及其办事机构，由包括教育部、卫生部、计委等部门负责人组成，对托幼事业发展统一领导，分工合作。年，机构改革撤销了全国托幼工作领导小组及其办事机构，导致至今对托幼工作机制不健全。年，国务院办公厅转发国家教育委员会等部门《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工请示的通知》中，对幼儿园的管理部门做出明确规定，但并未对0—3岁托育工作做出制度安排。

　　与此同时，解放妇女的话语也逐渐消失于政策文本之中。年国家教委颁布的《幼儿园工作规程》中对幼儿园任务的说明，仍然显示出幼儿园肩负着“对幼儿实施体、智、德、美诸方面全面发展的教育，促进其身心和谐发展”和“同时为家长参加工作、学习提供便利条件”的双重任务。而年教育部出台的《幼儿园工作规程》中指出“幼儿园的任务是：贯彻国家的教育方针，按照保育与教育相结合的原则，遵循幼儿身心发展特点和规律，实施德、智、体、美等方面全面发展的教育，促进身心和谐发展。幼儿园同时面向幼儿家长提供科学育儿指导。”解放妇女的话语消失，儿童抚育的家庭责任被强调。幼儿园的老师不再是“像妈妈”的人，而是要指导妈妈进行科学育儿的人。

　　3—6岁儿童的抚育作为学前教育，因教育公平问题而受到重视，其发展体现在教育政策中。如年教育部等部门发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》对学前三年教育提出了发展目标；年的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，决定实施学前教育三年行动计划，强调公益性和普惠性。与此同时，0—3岁的儿童抚育则更强调家庭责任，政策文件中多强调发展家长教育、育儿指导的公共服务。

　　（三）制度变迁的动力

　　儿童抚育在计划经济时期建立起的公共性是如何渐渐隐匿，而变得私人化，重新回归家庭？儿童抚育政策背后的知识与理念发生了怎样的变化？

　　1.单位制改革

　　市场改革以来，国家对由单位提供非生产性服务进行重新诠释，儿童抚育公共服务和发展生产的关系也被重新定义。年《人民日报》发表发章讨论企业办社会问题，将托幼事业视为影响企业走向市场的障碍性因素。“企业办社会，是目前我国大中型企业普遍存在的一个共性问题。它已经成为影响企业走向市场的一大障碍。建立社会主义市场经济体制，搞活大中型企业，应把它作为一个十分重大的问题切实解决好。所谓企业办社会，就是指企业搞了那些与企业生产再生产没有直接关系的组织机构和设施，背负了产前产后服务和职工生活、福利、社会保障等社会职能。年，在全省个大中型企业中，90%以上的建有食堂、浴室、医务室、职工住房、托儿所、车队和娱乐设施，20%有中小学。某特大型企业建有职工宿舍万平方米，幼儿园、托儿所17个，中学7处，小学10处。……为了解决企业办社会问题，有些企业对厂内的托儿所、幼儿园、医院实行了承包；有些企业与社会联合办学；有些企业把生活科、澡堂常常分离出来，成立了生活服务公司；有些新办企业开始就不办某些社会服务项目等。这都给我们解决企业办社会问题以重要的启示。”

　　从诠释的角度看，托幼事业作为解放妇女的重要保障和社会主义的集体成果被重新解读，成为了障碍因素，主流意识形态倡导企业不应办社会服务项目。在20世纪90年代中期，国有企业以“关停并转”为主要方式进行的“减员增效”式改革，将企业所办的各类服务业，包括托儿所和幼儿园与企业完全脱钩或转为民办。“社会主义大家庭”的文化从内部瓦解，抚育责任回归小家庭。在下岗再就业的过程中，有孩子的女性被视为“应当回家”专职照顾孩子的人。

　　2.主流育儿文化：不可替代的母职

　　19世纪下半叶，“密集母职”成为了西方流行育儿理念，而这一理念也在市场化时期随着媒体关于育儿知识的宣传在我国成为了主导育儿实践的一套知识体系。养育儿童应当是“以儿童为中心的，由专家指导的，投入情感的，劳动密集的，价格昂贵的”，并且应该由妈妈独自来承担。“密集母职”成为了指导育儿实践的一套信念体系，特别是强调母亲与孩子之间独一无二的联结。“在我们所处的这个时代，‘母亲对孩子很重要’作为一种‘科学’和‘现代’的观念正被广泛提及。”

　　流行育儿文化中关于母亲重要作用和不可替代性的强调，加上未被挑战的传统性别分工，将儿童抚育定义为女性不可推卸的责任。也因此为儿童抚育责任重归家庭提供了文化上的支持，公共托育机构不再是理想的育儿模式。如果说在计划经济时期，儿童在公共机构中接受照料和教育被塑造成一种值得推广的育儿实践，在经济市场化时期，家庭被认为是理想育儿场所，特别是应该由母亲来承担抚育的责任。

五、知识竞争：学龄前儿童抚育政策的两难选择与出路

　　习近平总书记在中共十九大上的报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”职业女性对婴幼儿公共照料的需要和现阶段托幼园所发展的不充分正需要政府部门制定有利于妇女解放和提升全民人力资本的公共政策。同时，倡导父亲参与儿童抚育亦有利于改变传统的性别分工。

　　（一）结论

　　首先，从政策角度思考儿童抚育问题会发现，儿童抚育政策在我国并不是一个独立存在的政策类别，无法将之视为一个专门的政策领域来追寻政策内容、政策主导者、政策过程的变迁脉络。它是自上而下地生产，嵌入在劳动政策、教育政策、人口政策之中，成为其主要的叙述者，而其变迁则是伴随上述政策变迁的依附性内容。

　　儿童抚育政策体现在劳动政策中对女性就业参与的支持，和教育政策中幼儿学前教育的发展，在计划经济时期和市场改革时期呈现出不同特点。计划经济时期，在妇女解放的目标和社会主义大家庭理念的推动下，儿童抚育的公共性凸显；随着经济市场化改革，对生产和再生产关系重新诠释，以及主流育儿观念中对母职不可替代性的强调，儿童抚育责任回归家庭。

　　第二，如果说学龄前儿童抚育的嵌入性政策的变化是制度变迁的一部分，它以相关知识的改变为依据，直接涉及到有关养育的主体以及其中的父母、家庭、组织与国家之关系的知识。有关养育主体的知识是实践的亦是诠释的，在实践中至少存在家庭利益、儿童利益与儿童主要抚养者——妇女利益——三者之间的内在紧张与冲突，并由不同的文化和知识加以阐释。

　　当学龄前儿童抚育政策以劳动政策为主导时，它突出了女性作为社会劳动者的身份与权益，彰显公共抚育提供的解放妇女的力量、文化和知识。计划经济时代，国家、组织、家庭与女性被叙述为有着共同利益的主体，它以“社会主义大家庭”的知识建构了共同利益。同时工作的母亲们经历了一场伟大的公共抚育的社会实践，女性的职业身份第一次超越了母亲身份。城镇企事业单位父母和子女们亦形成了有关托儿所和幼儿园的集体记忆，“社会主义大家庭”能够保护和实现儿童利益，母亲并不是狭隘的血缘关系，母爱可以超越血缘，并赋予照料工作以崇高的“胜过妈妈”的意义。“社会主义大家庭”是对女性而言是实践，更是文化，是时代精神。它支持着工作的母亲们“舍小家，为大家”，女性由此获得独立人格和成为社会的人，这为市场化下的工作的母亲们提供了榜样和知识来源。

　　20世纪90年代开始公共托幼服务的消退是经济制度市场化转型的结果，在打碎“铁饭碗”的社会动动中，“企业办社会”提供给员工们的集体福利，被叙述为国有企业市场化转型的阻碍性因素，托儿所和幼儿园是首当其中要被市场化的。随着国家责任的退出，儿童抚育重新回归家庭，与此同时，没有被挑战的传统家庭性别分工就再次登场，知识的叙述再次回到了传统。母职并没有因为经历了“社会主义大家庭”而弱化，因为女性作为抚育责任承担者的观念并未被挑战过，挑战的只是“妈妈身份”的所属。再加上对工作母亲价值的置疑，以及育儿文化中关于母亲独一无二的重要性的强调，更强化了女性作为抚育责任承担者身份的重要性。同时，儿童利益回归到了具体的各个家庭，对未来教育竞争的恐惧和恐慌，加剧了以家庭为主体的养育中的母职价值，这一母职价值的文化成为主流文化，它对工作母亲形成文化压迫，来自外在的和内在的对工作母亲的谴责无时不在。

　　第三，如果说知识是竞争的，其竞争的背景是利益。其竞争的手段就是将“儿童”作为工具，事实上，母职的知识是不断被建构的。首先，并没有研究来检验“社会主义大家庭”式的集体抚育的成败；第二，也没有办法比较母亲亲职的成败。实践中，是“拿来主义”的借用心理学、教育学、社会学的各类零散的实验。

　　（二）政策建议

　　首先，政策产生与发展的主要动力是明确的主体利益的表达。儿童抚育的政策不仅涉及儿童和母亲，而是整个家庭。因此本文倡导成立以家庭为主体的政府相关部门，出台明确的儿童抚育政策，为家庭提供支持。

　　本文提出借鉴北欧国家的经验来发展我国的相关政策。北欧国家将儿童抚育政策视为家庭政策，目标是调和工作与家庭需求和实现儿童福祉。发展儿童抚育政策不仅是从父母的利益出发，实现就业的性别平等和工作与家庭的平衡，而且同时也是符合儿童利益的，保障儿童接受高质量的照料与教育的平等权利，对儿童发展有益。也就是说，北欧国家在发展儿童抚育政策上考虑到各家庭成员的利益，促进女性劳动力市场参与、促进性别平等、促进儿童发展是被视为相互协调的目标，对儿童抚育进行公共投入符合家庭的共同利益。

　　分析中国当下儿童抚育政策的讨论中，女性的利益和孩子的利益似乎呈现相冲突的情况，促进女性就业和儿童的成长发展似乎相矛盾，即开篇提到“母亲把孩子送去托儿所、幼儿园很残忍”。追溯这种矛盾出现的原因，一方面是未被挑战的传统性别文化，母亲作为“天然的”抚育者，理所应当承担育儿责任，另一方面是主流育儿文化对于母职身份的重要性和不可替代性的强调，母亲被视为儿童成长不可缺席的教育者，这两方面加起来，使得女性的照料者身份变得不可推卸，女性参与就业和儿童成长发展变成相冲突的两种目标。

　　发展儿童抚育政策应从支持家庭的角度出发，一方面通过产假、陪产假、双亲育儿假制度保障儿童在家庭中接受照料权利，父亲参与育儿的权利和母亲参与就业的权利，另一方面增加对儿童抚育公共服务的投入，确保高质量的保教服务。

　　第二，将性别平等作为纳入发展儿童抚育的政策目标，鼓励两性共同承担养家责任和育儿责任，促进劳动力市场的性别平等以及家庭分工的性别平等。

　　目前在我国，3—6岁儿童抚育因教育公平问题而受到重视，0—3岁的儿童抚育在近年因“二孩政策”和生育率问题重新受到 　　北欧儿童抚育政策模式可以作为我国政策发展的借鉴。北欧模式的特点是男女两性的高劳动参与率，对性别平等的追求，以及对儿童照料与教育的公共投入。北欧模式在多方面都展示出其成功，北欧国家在性别平等、儿童发展上实现较高水平，并在欧洲国家之中保持相对较高的生育率，儿童抚育政策是重要因素。北欧国家从60、70年代起陆续建立起较为完善的儿童抚育政策，包括如下内容：产假与陪产假政策和双亲育儿假政策，保障孩子1岁以前在家庭中得到照料，鼓励父亲母亲共同参与儿童抚育，并且保障父母的工作权利；与产假衔接的公共服务，北欧国家推行“托幼保障”（childcareguarantee），即保障在育儿假结束后孩子能够进入日托机构接受照料，体现公共儿童抚育服务的普惠原则，并且国家在财政上进行较高投入和支持。

　　北欧五国的政策模式所反映和支持着相似的性别平等理念和家庭理念，即共同劳动共同抚育的家庭模式（dual-earner/dual-carerfamilymodel）以及工作母职和关怀父职（workingmotherhoodandcaringfatherhood），通过儿童抚育公共服务的发展，双亲产假和育儿假政策的发展，促进就业上的性别平等，同时也鼓励男性女性共同分担育儿责任。

　　目前我国儿童抚育政策的发展体现着对儿童权利、教育公平和提高生育率的

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