慈善学人中美非营利组织政策工具比较

从历史角度来看，我国社会组织的发展与政治改革、政治气候密切相关，可以说，社会组织的发展情态，是一个观察我国政治发展较为重要的视角。现阶段，国内学界对我国社会组织的社会服务功能的研究不断深化，但对我国社会组织的诉求表达、政策倡导、权力制约、公民素质培养等作用的研究仍有较大提升空间。我国社会组织诉求表达、政策倡导功能实现情况如何？其制约政府权力，维护公民权利的行动有哪些经验与缺陷？如何从社会组织的角度评价我国市民社会的发展？诸如此类社会组织发展历程中的政治问题，值得思考。11月份学园“社会组织与政治发展”专题与大家共同探讨。

——本期主持人潘修华

南通大学管理学院副教授

张远凤中南财经政法大学公共管理学院教授

政策工具，又称为政府工具或治理工具，是政府用来达成政策目标的手段。20世纪70年代以来，非营利组织在世界各国迅速发展，成为政府管理公共事务的助手和伙伴。政府在扮演非营利组织“规制者”的角色之外，增加了“支持者”与“合作者”的角色。政府扮演新角色的需要引发了一场政策工具的“技术革命”，通过这些新的政策工具，政府成为公共服务的决策者和资助者，而非营利组织成为公共服务的主要生产和提供者。本文对中美两国非营利组织政策工具进行简要分析，首先介绍美国非营利组织政策工具的类型、特点及其对影响，然后分析我国社会组织政策工具的类型与特点，最后在比较分析的基础上尝试对二者异同进行解释。

一、美国非营利组织政策工具的类型与特点

萨拉蒙在《政府工具》一书中将政府工具定义为公共行动的工具，是指一种可识别的方法，能够将集体行动结构化以解决公共问题。萨拉蒙将新治理范式下美国政府常用的政策工具归纳为14种，这些政策工具的使用主体是政府，使用对象包括政府机构、企业、个人和非营利组织。在美国，非营利组织政策融合在各项政治、经济和社会政策之中，这些政策工具也并非专门针对非营利组织而设计的。这些政策工具，除了直接政府、政府保险、矫正税费和侵权责任等几种由政府直接使用的政策工具之外，其它间接性政策工具都与非营利组织相关。尽管很多政策工具兼具规制与支持的特点，还是可以将这些政策工具大致划分为规制性工具和支持性工具两大类。

以规制为主的政策工具包括政府公司和政府支持性公司、经济规制、社会规制、公共信息等。在美国，非营利领域也有类似于政府公司和政府支持性公司的机构，医院都是政府创办的。经济规制工具用以控制准入、价格和产出，确保市场竞争，保护消费者利益。美国对非营利组织实行“轻准入、重行为”的规制原则，非营利组织准入控制较松，登记注册一般比较容易，不登记亦不为非法。但是美国政府对非营利组织的行为规制十分严格，包括纳税、筹款以及参与游说和竞选等活动都有严格规定。社会规制旨在限制直接危害公共卫生、安全、公众福利或社会福祉的行为，这些行为包括环境污染、不安全的工作环境、不健康的生活条件以及社会排斥。与非营利组织关系密切的社会规制包括儿童保育（儿童保育场所规制）、教育（入学、课程和教师资格规定）、工作环境（职业安全和健康规章）、养老机构规制以及殡仪馆规制等等，对非营利组织的设施、环境、服务质量以及从业人员背景和资质等方面都有法律规制。公共信息包括政府机构收集和传达公共信息以及要求或促使其他社会主体收集或分享信息（萨拉蒙，:），比如政府对非营利组织的年报和纳税申报表信息披露方面的规定。

资助和支持性政策工具包括税收支出、合同承包、购买服务合同、拨款、凭券等。美国税法十分详尽地规定了对非营利组织以及捐赠人的税收优惠政策。合同承包主要是指政府向企业或非营利组织购买政府自己所需的服务。购买服务合同是指政府向企业或非营利组织购买公共服务，比如就业培训合同、老年日间照顾服务合同和寄养服务合同等等。以绩效为基础的购买服务合同（performance-basedcontract）已经成为美国提供公共服务最常用的方式。拨款是某个政府机构给予其他政府机构、非营利组织或个人的资助，如学校午餐项目拨款，母亲和幼儿营养计划拨款等等。美国所有联邦政府部门和机构都给州和地方政府拨款，健康和人类服务部是最大的拨款机构。凭券尽管是政府给予个人的一种补贴，但产品或服务的提供者可能是非营利组织。

美国政府的非营利组织政策工具充分体现了社区自治、市场竞争和法治的理念。非营利组织登记注册的低门槛体现了结社自由和社会自治原则。经济规制、社会规制和公共信息等以规制为主的政策工具体现了对市场秩序和公平竞争的维护，政府购买服务合同和凭券等都支持性工具也鼓励非营利组织与企业之间的竞争。

支持性工具往往也具有规制功能。比如税式支出，既是对非营利组织提供税收优惠的手段，又通过每年对免税资格的审查实现对非营利组织的规制。再比如购买服务合同，不论政府合同的金额占非营利组织总收入的比例有多大，整个非营利组织都必须要遵守政府购买服务合同的要求。通过这种方式，很多传统上独立于政府的非营利组织如今都纳入了政府规制的范畴。

美国的非营利组织政策工具对政府和非营利部门产生了深远的影响。首先是政府角色发生转变。一方面，政府作为规制者通过经济规制、社会规制、侵权责任等工具，为非营利组织登记注册、开展活动和有序竞争提供了良好的法律环境。另一方面，政府作为公共资源分配者和公共服务提供者，通过税收优惠、拨款、购买服务合同和凭单等资助工具，为非营利部门提供了大力支持，促进了非营利部门的发展。其次是政府与非营利组织的关系发生了改变。比如在政府购买服务合同中，政府与非营利组织之间不是官民关系，而是平等主体之间的契约关系。最后，这些工具极大地改变了非营利部门的面貌。政府的影响通过各种政策工具渗透到非营利组织活动的方方面面，不仅政府官员成为非营利组织的董事会成员，政府还依法对非营利组织董事会的结构、高层管理人员的薪酬、经营场所、从业人员、关联交易、免税资格、绩效标准等等行规制。非营利部门在获得政府资助的同时，部分失去了原有的独立性，有的甚至蜕变为“基层官僚机构”。

二、我国社会组织政策工具的类型与特点

我国社会组织是改革开放以来在计划经济向市场经济转型的过程中兴起的，我国政府对社会组织采取了控制与培育并重的政策，政策工具也大致可以分为规制性工具与培育性工具。这些政策工具的发展呈现出明显的阶段性，起初以行政手段为主，后来更多地依靠法律手段和经济手段。

我国政府对社会组织采取的规制性政策工具主要包括合法性规制和准入规制。合法性规制是指赋予或终止社会组织合法地位。准入规制是政府禁止或允许社会组织进入某个行业领域的规制。我国对社会组织实行较为严格的合法性规制。在社会组织法律制度建立之前，党政部门及领导人的庇护为社会组织提供合法性。双重管理体制一方面将早期分散的党政部门和领导人的行政庇护上升为行政法规，使得社会组织可以通过法定程序而不是依靠部门或个人意志获得合法身份。但另一方面，双重管理体制将很多草根社会组织拒之门外，使它们难以获得合法身份。因此，几乎在双重管理体制形成的同时，各地方政府就开始通过各种措施降低登记门槛和简化登记管理程序。

准入规制主要是对地域性垄断和行业准入的规定。三大条例规定了社会组织在各级登记管理机关管辖范围内的垄断地位。近年来，这种垄断性规定逐渐被打破。教育、医疗、养老、社会救助、儿童服务等领域陆续开始向社会力量开放，《慈善法》的实施也将打破公募基金会的公募垄断权。

我国政府使用的资助和支持类工具除了常见的税收优惠、补助和购买服务之外，还向社会组织提供土地优惠以及办公场所等便利，并且提供内部治理和组织能力建设方面的支持。

除了上述政策工具之外，我国政府还采取了公共信息、评估与社会组织孵化器等工具。

三、比较分析

从上述分析来看，中美两国都采取了多种支持和资助非营利组织发展的政策工具，这反映出中美两国在治理理念和治理工具上出现了一些共同的趋势。在理念上，中美两国政府都认识到非营利组织对经济社会发展的重要作用，政府在解决社会问题、提供公共服务方面与非营利组织开展了广泛的合作。在政策工具的使用上，中美两国采取了税收优惠、拨款和购买服务等措施鼓励社会组织的发展。两国都使用了规制性政策工具来规范和约束非营利组织的行为，这表明即便在新治理范式之下，政府作为“规制者”的角色仍然很重要。当然，中美两国在社会组织政策工具方面还存在着很多差异。

首先，两国政府对非营利组织的规制理念有所不同。我国政府对社会组织的规制“重准入、轻过程”，特别注重对社会组织的身份合法性审查，在行业准入方面限制较多。而美国政府对社会组织的规制理念与我国正好相反，“轻准入、重行为”，特别注重非营利组织的免税资格审查。

其次，美国政府的社会组织政策工具高度市场化，中国政府更倚重行政性政策工具。美国政府普遍使用以绩效为基础的购买服务合同、凭券等市场化工具，还通过贷款担保、税收增量融资等方式包括非营利组织提供资金。我国政府仍然运用行政手段来管理社会组织。很多业务主管单位将社会组织视为自己的下级单位，直接干预其人事、资金、项目等决策。中国政府广泛使用的土地优惠、提供办公场所，以及干预内部管理和支持能力建设等政策工具也具有行政化色彩。

其三，两国资助性政策工具的覆盖面和支持力度存在很大差异。美国的税收优惠覆盖了所有符合条件的非营利组织，而中国的税收优惠措施覆盖面十分有限。很多普惠性政策工具并没有真正落实到所有社会组织。美国政府资助占到非营利组织收入来源的40%以上，而我国社会组织的收入只有不到10%来源于政府资助。

其四，中美两国的资助工具都对社会组织实行区别对待，但重点资助对象有所不同。美国政府支持重点是服务型非营利组织，以医疗、教育和社会服务机构为主，很少支持会员类组织。我国在政府资助的分配上呈现出差序格局，与政府关系越密切的社会组织得到的资助越多，政府资助大多流向了政府背景的社会团体和基金会，而服务性社会组织收入90%以上来源于服务收费，得到的政府资助十分有限。

如何理解中美两国在非营利组织政策工具上的异同呢？政策工具的选择不是单纯的管理技术问题，而是深深受到制度与文化因素的影响。尽管90%的美国非营利组织是20世纪70年代以来出现的，但作为一种社会组织形态却是源远流长。它们在历史上既独立于政府，又独立于市场，在福利国家兴起之前，是社会服务的主要提供者。非营利组织在二战后福利国家鼎盛时期一度沉寂，20世纪70年代以来的福利国家改革过程中又再度兴起，并且逐渐与政府和市场两种机制相互融合。目前美国政府的非营利组织政策工具正是用来促进政府、非营利部门与市场相互连接的手段。

非营利组织制度如同市场经济制度一样对中国社会来说是一种舶来品。如果说美国社会正在经历三个独立部门之间相互融合的过程，那么我国则处于一个反向过程之中，正在从一个行政主导型社会向功能分化型社会转变，从行政体系中分化出市场经济和社会组织两个新的部门。在社会组织发展的早期阶段，政府在一定程度上采取家长式的行政手段是十分自然的事情。社会组织政策工具的这种行政性是内生的，短期内很难改变。

不管是美国非营利组织政策工具要实现的三个部门之间的“公私合作”，还是中国社会组织政策工具要完成的“政社分开”，这种表面的差异背后实质上隐含着一个共同的追求，那就是政府、市场和非营利组织三大部门通过分工协作实现平衡发展。美国传统上三个部门强调“分开”，所以现在要强调“合作”。中国在计划经济时代完全依靠政府包打天下，各个部门混沌不分，所以才在“政企分开”的同时又要实现“政社分开”。“分开”本身并不是目的，所谓“分开”其实是“分工”，政府、市场和社会组织在合理分工的基础上相互协作，实现经济、社会和环境的可持续发展才是最终目的。

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