学前教育法草案笔谈湛中乐倪洪涛

主持人语：年9月7日，《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》向社会公布。一石激起千层浪，社会关于该草案的讨论瞬间被引发。自年全国人大在全国范围内开展立法调研以来，时间已经过去了16年；自年国务院学前教育三年行动计划第一期以来，该计划已经实施了三期，我国学前教育事业发展取得了长足进步。草案的出台意在将已取得的成绩用法律的形式固定下来。草案的形成是《学前教育法》立法过程中的重大突破，但也仅仅是第一步，经过公开征求意见、征求各职能部门意见、国务院常务会议审议、全国人大审议通过才能最终成为法律。在草案未通过之前，还需要继续听取来自全社会，包括专家学者的意见。因此，我们邀请了相关领域的专家就草案发表了自己的意见，阐明草案的进步之处，也提出可能修改的建议。（主持人：管华）

《学前教育法（草案）》的立法特点与完善建议

湛中乐

（北京大学法学院教授，博士生导师）

年初，笔者在《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》年第1期上发表过一篇关于学前教育立法的小文，旨在从政策法律化的视角，就学前教育立法的几个关键问题进行制度层面的探讨，以期为立法提供指引。这篇小文先后被《高等学校文科学术文摘》、人大复印资料等二次文献转摘机构转载，产生了一定的社会影响力。年6月15日，北京大学教育立法研究基地联合中国人民大学教育立法研究基地召开了《学前教育法草案（征求意见稿）》专题研讨会；7月3日，笔者应教育部政策法规司之邀，参加了由教育部副部长郑富芝主持召开的《学前教育法草案（征求意见稿）》专家论证会。在这两次会议上，笔者从框架结构、具体条文、立法技术等方面，对《学前教育法草案（征求意见稿）》的文本提出了完善建议。年9月初，教育部正式发布了《学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称《草案》），向社会公开征求意见，这意味着我国在学前教育领域的法律空白即将得到填补。在公开征求意见的《草案》中，笔者在论文及研讨会中提出的一些建议有所反映。就《草案》文本，笔者还想从以下两个大的方面谈几点感想，尽管其在很大程度上是对笔者一贯观点的重申。

一、《草案》的立法特点

作为我国首部系统规范我国学前教育事业的法律，《草案》的出台可谓数年磨一剑。从《草案》的内容看，其具有以下三个方面的特点：

1.强烈的问题导向性

我国学前教育的发展始终面临着两大问题：一是宏观层面学前教育的定位问题；二是微观层面学前教育办学过程中存在着的诸多难题。就前者而言，如何认识学前教育的定位关系到我国学前教育事业的发展方向，以及政府在其中承担何种责任等关键性问题。就后者而言，我国学前教育的办学实践长期存在着行政管理体制不健全、缺乏必要财政保障、“入园难”、“入园贵”、学前教育质量参差不齐、幼儿教师师资力量得不到保障等问题，这些问题是制约我国学前教育发展的瓶颈。从《草案》的文本看，无论是宏观层面的定位，还是微观层面的制度设计，皆体现出强烈的问题导向性。具体而言，一方面，《草案》明确了学前教育的定位，“学前教育是学校教育制度的起始阶段，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”。在此基础上，《草案》强调“发展学前教育应当坚持政府主导,以政府举办为主”，并要求“国家普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系”。另一方面，《草案》从管理体制、财政分担、入园保障、师资队伍、规范管理等几个方面重点回应了长期制约我国学前教育发展的瓶颈问题，为学前教育健康可持续发展提供了坚实的法律保障。例如，针对我国当下学前教育管理体制不健全问题，《草案》除建立“国务院领导，省市统筹，以县（区）为主”的学前教育管理体制外，还要求发展改革、财政、编制、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、民政、市场监管等相关职能部门在各自职责范围内负责学前教育管理工作，由此解决了“谁来管”的问题；针对我国当前学前教育师资水平堪忧、教师待遇低的现实，《草案》就“教师和其他工作人员”设立了专章，其中多个条款对幼儿园教师的资质、职务评聘、职业规范、工资福利、其他待遇、师资培养、在职培训等事项做出了明确规定。这既能有效控制幼儿园教师的师资水平，也能切实保障幼儿园教师的薪资待遇。

2.鲜明的政策法律化色彩

我国学前教育的发展长期缺乏统一的立法保障。为填补立法空白，我国中央层面出台了一系列学前教育政策。有代表性的，如年教育部等部委联合发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》、年党中央与国务院共同发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(—年)》（以下简称《规划纲要》），以及为配合《规划纲要》的贯彻实施由国务院发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《若干意见》）。尤其是《若干意见》在内容上涵盖了学前教育的地位与性质、办学方针、政府责任、财政投入、教师队伍建设与权益保障，以及幼儿园的准入、安全、收费上的管理等诸多事项。政策具有灵活性，在立法机关对某一社会问题形成较为成熟的解决方案之前，其往往发挥着“试行法”作用，替代法律承担更多社会治理的功能。随着政策经过实践检验并被认为是成熟、有效的，立法机关再依照法定程序将其上升为法律，以此赋予政策国家强制力之保障，此过程即政策的法律化。学前教育立法很大程度上也是如此印证的。《草案》在内容上并非平地起高楼，而是与业已出台的学前教育政策保持了高度一致，其在很大程度上是现行学前教育政策的法律化结果。例如，就宏观层面学前教育的定位问题，《若干意见》业已规定“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”，这一政策要求直接被《草案》第3条吸纳；针对微观层面学前教育办学过程中存在着的诸多难题，《若干意见》也已提出了“遵循幼儿身心发展规律，面向全体幼儿，

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