儿童家庭照顾津贴制度西方国家的探索与实践

摘要：20世纪七八十年代以来，西方发达国家出现一种旨在拓展儿童公共照顾的探索与实践——儿童家庭照顾津贴制度。这一制度在一些国家成为应对儿童公共照顾资源不足、提高儿童公共照顾能力的重要制度安排和社会公共政策。当前，我国儿童公共照顾资源面临严重不足的境况，在这样的背景下，儿童家庭照顾津贴政策作为一种政策工具有着重要的启示与借鉴意义。不过，由于国情区分，在我国实施儿童家庭照顾津贴制度，肯定会遇到不同于西方国家的问题和困难。由此，一定要突出本土化特色，注重制度的文化敏感性。

关键词：儿童家庭照顾；公共照顾；津贴；托育

近年来，儿童公共照顾理念在西方国家社会福利政策体系和制度设置中的地位与作用日益凸显。在西方社会当中，由于“优先投资于儿童”的社会发展理念在西方国家的公共政策制度设计层面逐步成为共识，儿童照顾开始逐步由私人的、家庭的义务演变为一种公共的、政府的责任。政府通过儿童家庭直接的现金发放或税费减免等形式，试图分担家庭的部分儿童照顾成本，以支持父母在家庭中更好地完成3岁以下儿童的照顾工作。换言之，政府开始逐步取代家庭成为儿童照顾资源的主要提供者。一些发达国家甚至开始尝试把家庭在3岁以下儿童照顾上消耗的物质和机会成本，以儿童家庭照顾津贴等形式纳入政府财政预算，由全社会共同承担。

一、

儿童家庭照顾津贴制度的思想渊源

20世纪六七十年代以来，以哈耶克为代表的新保守主义思想和女性主义思想日益成为西方社会福利界的重要思想源泉。儿童家庭照顾津贴制度正是在这样的思想背景之下产生出来，并且逐步被社会所接受。哈耶克主张政府不是唯一有能力提供公共服务的机构，而应当允许尽可能多的独立个人或组织运用其各自能力去满足这些需求。在这种思想的影响下，为了履行儿童公共照顾的政府职责，一些西方国家尝试考虑通过减免家庭所得税和现金补贴等政策途径缓解儿童公共照顾服务资源的紧张状态。同时，儿童家庭照顾津贴制度的产生也受到女性主义思潮的影响。20世纪六七十年代，西方社会正经历着女权主义运动的第二次高峰，一些社会福利制度和公共政策产品不免会或多或少地受到女性主义思潮的影响。对于儿童照顾，女性主义认为通过税费减免或现金给付等才能凸显出女性从事儿童家庭照顾活动的价值，一直要求政府给予儿童家庭照顾的女性以经济支持。在女权主义者看来，生儿育女不仅是个人的生命体验，也是维持社会存续的前提。既然父母，尤其是母亲为儿童照顾有精力和体力的付出，就应当有权利享有政府发放的津贴补助。

此外，儿童家庭照顾津贴制度的产生还与20世纪七八十年代西方社会流行的社会正义思潮有关。在20世纪七八十年代，公共托育服务已经逐步成为西方社会福利界关于儿童照顾的重要理论共识和公共政策产品。但是，一些群体往往现实生活中因为各种各样的原因无法公平享用。比如，由于照顾津贴的发放往往与就业者或工作者的身份地位捆绑在一起，因生育而暂缓重返就业市场的3岁以下儿童父母，当其在家专职儿童照顾时，可能会因为身份和职业等原因遭遇“津贴歧视”。此外，一些专职在家照顾3岁以下儿童的父母，因为他们的育儿付出无法以职业中断、升迁受阻等机会成本的方式呈现，进而无法得到政府规定的相应给付。还有一些家庭因为公共托育资源紧张以及自身能力有限等原因而未享用公共托育资源，同时也没有能获得来自政府的任何经济补助和津贴，自然也是十分不公平的。随着罗尔斯《正义论》在20世纪七十年代的出版，社会正义思想在西方国家引起广泛重视，为了应对这些儿童公共照顾方面的社会不公，20世纪八十年代中期以来，西方福利国家出现了一种旨在维护和提高儿童家庭照顾功能和能力为政策目的的公共政策工具——儿童家庭照顾津贴制度。

简单地说，儿童家庭照顾津贴就是国家或政府针对儿童家庭照顾活动的福利性财政支出。需要注意的是，不同于以往向有未成年子女家庭发放的各种形式的儿童福利津贴，儿童家庭照顾津贴是专门针对父母因提供3岁以下儿童家庭照顾服务而设计的专项补助和经济支持，而其他各类儿童津贴则从未有用于支付儿童家庭照顾成本的政策意图。具体地说，首先，儿童家庭照顾津贴不同于通常意义上的家庭津贴。家庭津贴主要政策的目的是减轻儿童养育成本，防止家庭因为养育孩子陷入“经济不安全”状态，通常意义上包括了儿童生活补助津贴、母亲的生活补助、价格补贴等，并没有专门针对儿童家庭照顾活动提供福利性支付的内容。其次，儿童家庭照顾津贴也不同于一般意义上的儿童津贴或生育津贴。通常的儿童津贴是指不考虑父母的就业状态和收入情况给予新生儿统一的一次性支付或奖励，通常其政策目的主要是为鼓励生育而设置。儿童家庭照顾津贴则是根据儿童照顾活动的实际发生情况，针对没有享受公共托育服务资源的父母发放的连续性特定补助，多数要从父母育儿假结束后持续到儿童3岁为止。而设置儿童家庭照顾津贴的一个重要政策考虑是为了缓解公共托育资源的紧张，保障广大儿童被照顾权益的满足。再者，儿童家庭照顾津贴还不同于国家为休亲职假的父母提供的薪资补助或津贴，亲职假津贴仅向就业父母的假期提供，而儿童家庭照顾津贴原则上是向所有照顾3岁以下儿童的照顾者提供。原则上，申领儿童家庭照顾津贴唯一的限定条件就是不能够同时享用公共托育资源。最后，儿童家庭照顾津贴特别是不同于为全职母亲发放的母亲津贴。虽然两者都有对儿童家庭照顾者提供经济支持的政策意涵，但是，儿童家庭照顾津贴只考虑申领者与儿童之间的照顾事实存在与否，而与申领者的性别无关。换句话说，父亲或家庭中的其他男性亲属，只要符合条件，也同样具有申领儿童家庭照顾津贴的权利和机会。

二、

西方国家儿童家庭照顾津贴制度的探索

与实践

近年来，伴随着儿童照顾责任公共化和照顾成本社会化理念日益被社会主流意识形态所接纳，儿童家庭照顾津贴制度作为一种有助于提高儿童照顾责任公共化和照顾成本社会化程度的政策工具在西方国家得到广泛运用。实际操作中，儿童家庭照顾津贴可由财政税收体系进行的税费减免和直接的现金补助等多种形式组成。

芬兰是世界上第一个出台和实施儿童家庭照顾津贴政策的国家。早在20世纪四十年代初期，芬兰的社会党人就提出了专门向全职母亲支付儿童照顾工资的议案。不过，一直争论至年，芬兰议会才正式通过了《儿童家庭照顾津贴法》，明确地规定父母因为某种原因需要留在家里亲自照顾幼儿，或雇佣其他人在家照顾3岁以下的幼儿，且在这个期间没有使用和享受儿童公共照顾资源，可以获得政府发放的儿童家庭照顾津贴和补助。截止到目前，大约有50%以上的芬兰家庭都申领过儿童家庭照顾津贴。如果单纯依据申请者的数量来衡量，芬兰的儿童家庭照顾津贴无疑是一项非常成功的制度创新。挪威是在年通过了现金方式的儿童家庭照顾津贴补助方案，规定未接受公共托育服务的家庭可以得到一部分的现金津贴以作为照顾3岁以下儿童的补偿。德国曾在年出台过专门的儿童看护津贴制度，并在年修改成联邦父母津贴制度。年，更是通过长达几个月的议会辩论，出台了修订性法案：明确规定其要求是德国家长如果在家中照顾孩子，而不是享受国家提供的公共托育服务。并且从年8月起，其享受的儿童家庭照顾津贴就可以从每月欧元直接提高到每月欧元。澳大利亚虽然没有明确的儿童家庭照顾津贴制度，但是从年开始相继出台了一系列法案，如《儿童照顾协助方案》《儿童照顾先垫后付方案》《幼儿保育补助方案》《幼儿保育税收减免措施》等。这些法案彻底改变了原有在儿童照顾上的政府财政投入方向和方式，开始从“投机构”——新建、运作公共资源向“投家庭”——以补助家长为主转向。新西兰虽然也没有儿童家庭照顾津贴相关制度，但是由于政府对于带酬照顾者的合格资质认定较为放松，一些人通过短期培训就可以获得相关资格，对包括子女在内的家庭成员实施照顾。进而可以名正言顺地申请由政府现金支付的“照顾酬劳”。这样一来，也形成了部分事实上的儿童家庭照顾津贴。相对而言，瑞典的儿童家庭照顾津贴的申领条件比较苛刻，只对有特殊需要儿童的家庭，如当父母因照看残疾儿童无法外出工作时，国家才给予专门的儿童家庭照顾津贴补助。此外，西班牙的儿童照顾体系整体上都是以照顾津贴转移支付为主，政府的政策意图是通过津贴或减税的方式补贴雇主，然后促使企业提供儿童照顾服务。非严格意义上，政府对企业提供的各类财政补助可以看作儿童家庭照顾津贴的变种。

概括起来说，在20世纪九十年代以后，以温和为主要特征的中右派政党联盟在西方社会当中的国上台后，在儿童公共照顾的意识形态上开始反对一味地发展公共托育服务，而强调父母在儿童照顾方式上的自由选择权。由此，儿童家庭照顾津贴作为公共托育服务的补充和替代得到空前的发展。比较和归纳各国的儿童家庭照顾津贴政策探索实践，可以发现四条大致共同的框架特征和制度标准。

第一，公平的权利主体。儿童家庭照顾津贴是为了肯定照顾子女本身的价值，在父母因为育儿造成不可能同时就业而丧失劳动能力状态时，儿童家庭照顾津贴通过现金给付或税收优惠的方式保障照顾者的经济安全。虽然父母可以做出的儿童照顾方式的选择并不独立于家庭的经济水平和物质条件。同时，也已经有一些个案证据表明，儿童贫困与儿童家庭照顾津贴的使用越来越相关。但是，政府积极提供儿童家庭照顾津贴，减轻父母亲自照顾儿童所可能面对的经济负担，与针对经济困难的中低收入家庭的社会救助并不相同。不以个别父母学历、经历、年龄或家庭教育背景抽象评估其潜在工作机会成本。在给付条件的认定上以有照顾儿童的事实即可。此为家庭保育津贴与留职保育津贴最大不同。

第二，科学的给付标准。严格意义上，儿童家庭照顾津贴是儿童家庭照顾所产生费用的补助，其金额应该低于儿童照顾所需要的费用。不过，儿童家庭照顾津贴的给付标准不宜过低，只有家庭薪资总收入，加上儿童家庭照顾津贴，再扣除儿童照顾所产生的实际费用之后，仍等于或不低于儿童公共托育所需的费用，父母才有可能会主动选择儿童家庭照顾津贴的方式。当然，儿童家庭照顾津贴的给付标准也不宜过高。过高的津贴给付标准将可能诱使反向选择，部分父母以在家照顾子女作为换取各类津贴或现金支付的手段，而逃避进入劳动市场。长此以往，很可能将造成社会生产不足，甚至于迫使政府陷入财政困境。

第三，灵活的发放方式。现金给付是儿童家庭照顾津贴最普遍的发放方式。由于现金给付可以快速、简易地回应政策目标和标的群体，同时也具有透明特性，可以快速评估成本，短期内也能立即检视其效益。所以，芬兰、挪威、爱尔兰、卢森堡与英国等国家都通过现金给付的方式发放儿童家庭照顾津贴。而在另一些国家，赋税优惠措施，包括工作所得的津贴或幼儿的所得税扣抵等也是另外一种津贴发放的重要政策工具。赋税减免作为重要的方式，通常被认为较现金给付更为简单易行和具有公平性。不过，此方式并不容易运用以直接改善儿童照顾环境而导出政策效果。

第四，严格的申领条件。要获得儿童家庭照顾津贴，需要根据相关制度规定向相关部门提出申请，并接受审核。申领人首先要根据政府设置的申领资格进行自我对照，一般要求的申领条件包括：3岁以下儿童没有接受其他形式的公共照顾资源，照顾者必须对儿童提供事实上的照顾，父母（一方）因为照顾3岁以下儿童而不能外出工作等。只有符合条件的申领人才可以向政府相关管理部门提出申请，然后还需要经有关管理部门进行核对，审核合格之后，才可以正式发放。此外，在一些国家和地区，照顾津贴的领取还有一些特殊的要求。比如，在澳大利亚，如果需要提取儿童照顾补助退税，后改为儿童照顾现金退税，就需要父母提供其子女已经完成了计划免疫的证明。

三、

儿童家庭照顾津贴制度的政策效果与

不足

虽然，从近年来的统计数据来看，欧洲国家“高现金、低服务”儿童照顾模式随着执政党意识形态的更迭而逐渐式微。在维持现有现金福利的基本供给的前提下，偏左翼色彩的政府更愿意将更多的资源投入到公共托育服务项目。但是，尽管如此，儿童家庭照顾津贴制度在群众当中的受欢迎程度并没有明显减少。从目前西方国家的政策效果看，儿童照顾津贴制度的政策设计不仅拓展了父母儿童照顾方式的选择空间，也在一定程度上缓解了公共托育服务资源的紧张状态。可以说，儿童家庭照顾津贴制度是公共托育服务和亲职假制度之后，儿童照顾责任公共化的一次具有重大现实意义的制度创新。

第一，有效地弥补了公共托育服务资源的不足。在日益崇尚儿童照顾公共化的历史背景下，公共托育服务资源不足的问题几乎在所有的国家和地区都存在。现代学前教育研究证实，3岁以下儿童在家庭中进行照顾被认为是一种比较理想的选择，同时也可以很好地弥补公共托育服务资源的不足。在激发父母家庭照顾积极性的制度设计中，儿童家庭照顾津贴应该说是第一选择。在育儿假之后的一段时间内，有超过90%的芬兰父母选择享受政府发放的儿童家庭照顾津贴，特别是受教育程度较低的母亲和有很多孩子的家庭。换句话说，芬兰目前只有不到10%的3岁以内儿童还在坚持使用公共托育服务资源。

第二，显著地节约了儿童照顾的社会成本。儿童家庭照顾津贴制度设计不仅体现了对这些家务劳动社会价值的认可，而且儿童家庭照顾津贴制度的实施有助于减轻地方政府的财政负担和管理责任。根据调查显示，瑞典地方政府如果采取公共托育服务的形式，每个孩子的月均财政成本为克朗，而如果采取儿童家庭照顾津贴的形式，月均财政支出仅为克朗。

第三，充分地体现了社会公平正义。一些国家和地区，由于公共托育服务资源分布不均以及亲职假制度设计滞后等原因，部分3岁以下的儿童家庭很难及时地、公平地享受到公共托育服务资源。所以这部分父母被迫亲自照顾，其体力、精神都需要有很大的付出，从社会公平正义的角度，国家给这部分父母发放儿童家庭照顾津贴似乎是情理之中的事。

第四，鲜明地维护了照顾者的权益。这种制度设计中，津贴或现金支付更能体现出对儿童照顾劳动价值的认可，体现了一种家务劳动有酬化的思想。这是对儿童照顾者权益最大的尊重。另外，儿童家庭照顾津贴政策目的之一是希望通过津贴或现金给付使父母享有自由决定亲自照顾子女还是使用公共托育。与其他儿童照顾的制度设计相比，儿童家庭照顾津贴通常被认为更尊重父母在儿童照顾上的选择权。

第五，真正地适应了现代生活方式。现代社会，知识性工作内容往往突破了工作与家庭之间的界限，因为知识性的工作与某个工作场所或正常工作时间并不严格相关。这一制度更利于缓和父母（通常为母亲）工作与生活之间的矛盾。对于广大职业女性而言，在家从事儿童照顾会阻碍照顾者进入劳动市场。儿童家庭照顾津贴实际上是在通过一系列津贴项目增加父母的时间弹性，提升父母在工作和生活之间的自主性选择，并且减少父母在工作和家庭间转换导致的负面后果。

总而言之，儿童家庭照顾津贴的积极作用在于肯定家庭内部儿童照顾价值的同时，为父母在亲职假结束后如何安排幼儿照顾，提供了更多的可能性。不过，儿童家庭照顾津贴因为牵涉多个不同利益相关者，很多时候被视为一种具有争议的政策设计，也有一些无法回避的制度性局限。

第一，津贴使用的灵活性受限。国家通过儿童家庭照顾津贴鼓励和支持家庭主动承担儿童照顾责任，但是，绝不是简单地把照顾责任推卸给家庭。儿童家庭照顾津贴的初衷就是要把儿童照顾从单纯的家庭义务，通过提高家庭的照顾功能和能力，转变为家庭和政府的共同责任。儿童家庭照顾津贴本质是一种支持家庭提高儿童照顾能力的制度设计。盲目将儿童家庭照顾津贴窄化于家庭中的儿童照顾支出补贴，不仅不能提高家庭自身的照顾功能，也无法使儿童获得良好照顾，将会造成与政策初衷相反的结局。因此，只要有助于提高家庭的照顾能力，父母不仅可以用儿童家庭照顾津贴支付儿童照顾的费用，也可以用儿童照顾津贴补贴家用。在一些高福利的北欧国家，对于贫困的单亲家庭来说，儿童家庭照顾津贴甚至成为一个重要的收入来源。澳大利亚联邦政府规定不仅家庭，而且居家托管机构只要存在儿童照顾的事实，也可以代表家庭获得儿童家庭照顾津贴，就是说可以获得联邦政府提供的运营支持拨款。

第二，津贴内容的去性别敏感性。虽然儿童家庭照顾津贴政策旨在成为性别中立政策，父母亲或其他相关利益者均同等权利享有。但是在实践中，儿童家庭照顾津贴由留在家中照顾孩子的母亲申请使用。因为，儿童家庭照顾津贴政策内容上并没有考虑家庭内性别角色的不同。儿童家庭照顾津贴的实施反而可能合理化儿童照顾关系性别不平等现象。来自国家的津贴补助，合理化了女性留在家中提供照顾儿童的需求，进而影响了女性自主选择外出就业的权力。在北欧的一些国家，儿童家庭照顾津贴甚至被贴上了“女性陷阱”的标签，认为儿童家庭照顾津贴的政策设计强化了传统性别角色刻板印象，限缩了女性自由参加有偿劳动的选择空间。所以，直到20世纪七十年代后期，仍然有公众以此为理由反对儿童家庭照顾津贴制度的出台。

第三，津贴支出的合理性存疑。如果津贴补偿的是养儿育女的辛劳与付出，则所有回家照顾子女的父母，都应该获得一样的补偿和支持，且应当由国家财政负担。但若津贴补偿的是因为照顾子女被迫中断工作的工资损失，则补偿的额度应该要反映工资的高低才合理。所以，采取定额合理还是所得替代功能合理，需取决于政府如何定位儿童家庭照顾津贴的性质。此外，谈到儿童家庭照顾津贴的支出合理性，就有必要先了解儿童家庭照顾活动对于社会的经济贡献及长期回报。虽然不管以哪种方法，儿童家庭照顾劳务活动的强度和价值都很难被准确估量和清楚换算。因为，许多抽象的情感无法用现金来衡量。

第四，政策效力和效果的不稳定。在世界各国因社会经济高度发展而产生少子化问题后，通过儿童家庭照顾津贴鼓励生育的政策方案就时常被提出来讨论，并被视为一种优先方案大力推行。然而，儿童家庭照顾津贴对于提高生育意愿的效果并不显著，很多时候充其量只是为相关家庭提供了一些补充性收入而已。当然，也有证据显示，如果儿童照顾津贴的额度够大，将会增加许多生育诱因。换句话说，儿童家庭照顾津贴只是解决少子化问题的必要但非充分条件。试图减轻儿童照顾成本的儿童家庭照顾津贴政策也许可以在一定程度上加速有生育意愿者提前生育，但是，至于是否提高妇女的总和生育率在现阶段难以断定。因为，儿童家庭照顾津贴制度设计的初衷主要是为缓解公共托育服务资源的紧张和减轻儿童家庭照顾负担，与解决生育率低落关系不大。

此外，儿童家庭照顾津贴是通过制度设计让国家对婴幼儿的照顾者在一段时间内得到一定额度的现金给付。但是，儿童家庭照顾津贴不是提供儿童家庭照顾的诱因。换言之，金钱的介入无助于形成和维系更加稳定和健康的家庭照顾关系。对于照顾者而言，在家庭中进行儿童照顾是自己应该担负的责任，儿童家庭照顾是由亲情所建立的，伦理与血缘的羁绊促使父母或其他家庭成员照顾儿童，儿童家庭照顾津贴的用途在于补助已经存在的家庭照顾关系，具有帮助家庭持续提供照顾的意义。以芬兰的居家照顾津贴为例，以目前的给付水准，居家照顾津贴并未增加照顾者的人数，但可让原先的照顾关系维持较长，要不然那些照顾对象可能就进入机构式照顾。经济性支持方案虽然可以强化儿童家庭照顾的意愿与能力，却不太可能成为开始提供儿童家庭照顾的诱因。

四、

西方国家探索与实践的启示

目前，我国大中城市双薪家庭当中，3岁以下儿童的照顾主要由家庭成员（尤其是祖父母或者外祖父母）提供，接受各类专业托育机构提供的公共照顾服务的比例仍较低。在一些大型、特大型城市中，只有少量私立早教机构招收3岁以下的孩子，并且大都采用半日制或不定时的工作模式，并不是为弥补公共托育服务资源的不足。同时，在其他中小城市中，原来由政府、单位和街道等举办的公共照顾机构或公共托育场所已消失殆尽。另外，随着计划生育政策推行，儿童观已经在当代社会转型，由于每个家庭生育子女数量的减少，儿童在家庭中所占的地位越发重要，甚至儿童照顾已经成为家庭的“中心工作”。由此，一些家长不放心把孩子给别人带，而更倾向于由自己或由祖父母在家庭内照顾幼儿。有研究者利用?年中国营养健康调查的数据分析了我国9个省市城镇地区的个家庭3岁以下婴幼儿的儿童照顾状况。结果发现，这些家庭主要的儿童照顾方式不是进入公共照顾机构，而是祖父母或外祖父母提供的非正规看护。为此，我们呼吁我国政府加强儿童公共照顾资源开发的同时，也要注重提高家庭自身的照顾能力，鼓励和支持3岁以下儿童尽可能在家庭中得到公共照顾的服务，以弥补公共照顾资源的不足。

在我国现行的儿童公共照顾福利制度设计当中，与儿童家庭照顾津贴相关的政府现金给付似乎只有独生子女津贴与之相当。虽然，随着近年来我国经济社会的飞速发展和国家财力的日渐丰裕。从年开始，我国在全国范围内普及残疾儿童福利津贴制度和儿童学前教育津贴制度。但是，严格来说，我国仍然没有形成比较独立且健全的儿童家庭照顾津贴制度设计。因此，学习和引进西方各国的儿童家庭照顾津贴政策就不仅具有理论重要性，也具有现实迫切性。此外，由于儿童家庭照顾津贴政策已经在西方国家探索和实施了若干年，在这个过程中，积累了大量的经验教训，这些对我国制定和出台类似的儿童家庭照顾津贴政策具有很实际的参考价值。比如，无论在受众资格认定、津贴发放方式、津贴数额标准等，还是维护社会公平、促进男性参与等各方面，都可以直接成为我们批判和借鉴的对象。

另外，需要特别指出的是，虽然西方国家的儿童家庭照顾津贴制度对完善我国儿童公共照顾政策体系有诸多启示。但是，必须要注意不同文化和社会语境中的制度移植没有想象中的那般简单。在我国儿童家庭照顾津贴制度的设计过程中，简单照搬和复制西方国家儿童家庭照顾津贴制度，很可能不仅不能产生预期政策效果，反而可能产生众多非预期后果。尤其在实施“全面二孩”政策的社会形势下，面对不断增加的儿童公共照顾需求，我国儿童家庭照顾津贴制度设计必须从我国实际情况出发，既注意吸收和坚持西方国家儿童家庭照顾津贴制度的精髓和灵魂，又要注重进行本土化创新，进而探索出一种具有中国特色、适应中国国情的路子。

首先，要顺应时代和儿童发展理念变迁相机而动，突出儿童家庭照顾津贴制度的重要性。从西方国家实施儿童家庭照顾津贴制度的历史进程，我们不难看出儿童家庭照顾津贴制度作为一种政策工具其实是一定历史条件的产物。如果没有20世纪六七十年代新保守主义和女性主义思潮在西方社会的风起云涌，儿童家庭照顾津贴制度不可能发展这么迅速。当前，我国正规儿童公共照料资源缺乏的局面在一定时期内还将长期存在，甚至会加剧；3岁以下儿童照顾主要依托父母、祖辈、亲属等非正式的照顾为主。由此，对儿童家庭照顾提供津贴补助成为一个比较现实且合理的选择。另外，根据英国的一项研究发现，儿童家庭照顾津贴的推行对家庭生育第二个孩子的效果明显。由此，从提高生育水平的角度，儿童家庭照顾津贴要比公共托育服务等其他政策工作更具有效率性和针对性。

其次，要基于国情和财政负担能力确定实施方案，注重儿童家庭照顾津贴的可行性。由于各类家庭对于津贴给付的金额多寡存在不同想象，在认知上并无一致共识，即使提出固定金额也缺乏事实或理论依据。另外，身份认定是影响儿童家庭照顾津贴可行性的关键处，给付对象涵盖的范围究竟如何确立，标准有待厘清。若领取资格过于宽松，势必因申请人数的扩增而加深财政负担，相对地，标准若过于严格，又与实际的社会支持初衷相脱离。因此，儿童家庭照顾津贴除了要考虑多元化家庭利益的需求之外，财政负担以及相关行政人事支出也须一并考虑。因此，要改变长期以来单纯地理论推断出台社会政策的状态，从群众认可程度、财政负担能力、体制保障情况等各个方面来深入分析儿童家庭照顾津贴实施的可能性和可行性。通过详实而全面的数据收集与分析，科学地测算出儿童家庭照顾津贴在我国现阶段实施的必要性到底如何，财政负担能力有多大以及给国家或家庭带来多少收益等问题。

第三，要强调不同儿童照顾福利政策工具的组合使用，保证儿童家庭照顾津贴的科学性。儿童公共照顾包括津贴、亲职假以及托育服务等多种形式。儿童家庭照顾津贴政策工具的运用，不意味着其他的方案就不重要或可忽略，不同方案有不同的效果与目的。儿童家庭照顾津贴只是其中的一个选择，如果津贴设置不合理，会发生一些人主动放弃工作，选择专职照顾子女以领取儿童家庭照顾津贴的现象。儿童家庭照顾津贴的实施应该伴随其他儿童公共照顾服务产品的提供，如此才不会造成儿童照顾者的选择困境。对于没有机会享受公共托育服务资源的父母，国家要利用儿童家庭照顾津贴来维护他们的利益。当然，政府也可以通过亲职假和大力发展公共托育服务的途径，提供儿童家庭照顾津贴之外的其他社会支持以供选择。

第四，要结合文化因素优化儿童家庭照顾津贴政策路径选择，突出儿童家庭照顾津贴的文化敏感性。由于任何的照顾行为都不能脱离具体的社会情境进行，所以，照顾行为本质上是一种文化行为。当人们选择了一个与所处文化氛围相反的照顾安排时，会先试着合理化自己的选择，且在获得正向回馈之后，再内化为自己的信念，最终成为社会主流育儿文化的一环。为此，儿童家庭照顾津贴政策设计要考虑和结合社会主流的育儿文化，选择相对适合的路径，比如重点选择支持祖辈，还是支持托育。只有这样，才能最大程度上发挥儿童家庭照顾津贴的政策效果。

参考文献（略）

作者单位：刘中一，中国人口与发展研究中心研究员

来源：《社会福利》年第10期

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