胡敏洁早期儿童照顾政策中的公私责任分

作者简介：胡敏洁，山西省晋城市人，年生，浙江大学光华法学院教授，法律与社会政策研究中心主任，博士生导师。

早期儿童照顾政策中的公私责任分配——以托儿所为楔子

摘要：“携程亲子园”事件暴露出当下早期儿童照顾政策中存在的诸多问题。回溯托儿所的发展历史，不难发现，托儿所的发展正是社会转型的缩影之一。发展到当下，带有单位福利性质的托儿所消失殆尽，越来越多的早期儿童照顾责任转给了市场和社会，由此引发出诸多问题。进而，需要基于宪法规范以及儿童最佳利益的保护重新细化、厘清早期儿童照顾政策中的国家、家庭和社会责任。

关键词：托儿所；儿童照顾政策；公私责任；市场化

一、问题的提出

“托儿所是儿童集体保教机构，其根本任务是保障和促进婴幼儿和学龄前儿童的身心健康。”这是年卫生部、教育部连发《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》中对于托儿所的定位。然而，年11月8日，上海携程亲子园发生了教师殴打、强喂芥末等虐待事件。涉事亲子园为携程公司委托《现代家庭》杂志社下属“为了孩子”学苑管理。年底，经区妇联牵头，“妇女儿童之家——携程亲子园”日常托管服务项目成立，着力解决携程职工1岁半至3岁左右的孩子在上幼儿园之前家中无人带教的困扰。这多少是我国儿童照顾政策日渐市场化背景下产生的问题之一，即伴随着托儿所的日渐消失，越来越多的儿童照顾责任转由市场和社会承担，而过度的商业化容易引起儿童照顾的诸多困境。同时，伴随着我国计划生育政策的改革，大量学前儿童如何照料成为了一个未来潜在的社会问题，如若不尽早面对，也将在制度、法律层面引发问题。

作为整个社会政策的分支之一，早期儿童照顾政策涉及到家庭、国家、社会等多方主体，这些主体之间如何分配并承担各自的责任，这是是本文试图探讨的核心命题。

二、历史视野下的托儿所

梳理托儿所的历史，可以对我国早期儿童照顾政策的发展窥见一斑，也可为我们提供一个思考早期儿童照顾政策中家庭、国家和社会责任分配的历史维度，展现了我国儿童照顾政策从政府主导到不断朝向市场化与社会化。

（一）早期托儿所的设立之争

早在年，北洋政府时期，北洋政府颁布法令规定：“蒙养园‘以保育三周岁至国民学校年龄之幼儿为目的’”。此后我国的幼儿园机构，大多沿用此项规定，主要招收3岁以上学龄前儿童。但在历史上，也曾一度对于是否开办托儿所存在着诸多争议。尤其是年，上海第一托儿所停办之后，在《申报》上有过诸多讨论：

一方意见认为：

过去曾有一度托儿所有论争。主张托儿所在中国能够存在者，常把苏联的托儿所来借喻所以能够存在的理由，这未免是可笑极了。要晓得托儿所之所以能在苏联“真正”实施着，因苏联的政制根本和咱们中国两样。至于资本主义各国的托儿所能够存在的理由（当然这种存在是知苏联的不同的）。因托儿所根本是资本主义的社会政策之一。回顾咱们中国，资本主义是否发达到如英美呢？

反对方则认为：

此外师石君似乎对托儿所本身，有许多误解，对儿童公育误作儿童国有之弊。按诸先进国家，并没因托儿所之设立而破坏了家庭，即社会主义下的苏联，托儿所已经那样普遍，也没有听得取消了家庭的存在。现在中国的家庭制度，正待有托儿所，才能一部分改善。况且各国一般的托儿所，所收容的儿童，大祇均在两三岁以上，早出晚归，与学龄儿童上学无异。君将托儿所，当作我国往昔的育婴堂，未免错误。至于中国已有的，或未来的托儿所的成绩如何，这是方法与管理问题，与原则无关，我们正应督促它渐臻于完美，渐至于普遍，不应因噎废食地来反对。

由此可见，在当时，围绕托儿所的争议，主要是认为托儿所可能会破坏家庭自身的秩序。而无论支持方或者反对方，都是在仿效前苏联的语境下对这一问题进行探讨的。其中的育婴堂则是旧社会一种慈善性收养孤儿的组织，是中国早期慈善事业的开端，主要用来收养无家可归的孤儿院或者贫民习艺所，接受教育，学习技艺，以谋自立。这与托儿所不同，仅针对特定儿童。

（二）作为“福利”的托儿所

新中国成立以后，我国开始大量创设托儿所，尤其是在一些大型企业或者单位中托儿所得以广泛设立。这种托儿所更像是单位的福利，这一单位职工的子女可以进入托儿所，以此解决女性职工的抚育幼儿困境。

以目前可查尚未被废止的解释为例，如原卫生部年在给内蒙古自治区公费医疗预防实施管理委员会的复函中称：“机关食堂、托儿所之工作人员公费医疗问题，如该机关食堂、托儿所在行政编制人员以内者，应与其他机关人员同样享受工费医疗待遇”。可见，在当时，托儿所的行政编制人员等同于行政机关人员待遇。从这一点也可看出托儿所的历史定位。

年，在《第二届全国人民代表大会第二次会议关于为提前实现全国农业发展纲要而奋斗的决议》中，也有这样一段描述：“适应于生产集体化程度的提高，农村生活的集体化也有了很大的发展，普遍地举办了公共食堂、托儿所、敬老院等集体福利事业，普遍地实现了家务劳动的社会化，使成千成万的家庭妇女从家务劳动中解放出来，参加社会生产。”其后，年，原卫生部颁布了《城市托儿所工作条例》（试行草案），明确规定托儿所的首要任务便是保障少儿健康。

（三）消失的托儿所与儿童照顾的市场化

90年代以后，伴随着国有企业改制、福利市场化等改革，越来越多的企业取消了单位内部的这种“福利”，将儿童照顾的职能承担推向了市场、社会以及家庭。儿童照顾政策的市场化结果是产生了阶层化的效应，儿童照顾以及早期教育等方面存在着不平等的现象。相应地，晚近以来的托儿所几近消失，相关立法更是寥寥无几。最主要的一部部门规章是年3月1日通过的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》，该《办法》将招收0-6岁儿童的各级各类托儿所、幼儿园统称为托幼机构，确定了托幼机构卫生保健工作的运作方针为：保教结合、预防为主，但这也仅是针对卫生保健方面的规范。其他地方性立法，也仅有《广州市幼儿园托儿所审批注册办法》现行有效。以该办法第2条为例，该条规定了举办幼儿园、托儿所的相关条件，如场所、校舍、教师等。尽管该规章至今为止尚未被废止，但这样一部制定于年的规章，显然无法适应当下的时代变化。如其中规定，托儿所所长、教养员应当具有高中毕业以上文化程度，这与当下的教育水平明显不符。地方的规范性文件在内容上也受到了该《办法》的影响，侧重于托儿所的卫生保健事项的管理。立法总是实践需求的产物，托儿所的日渐消失，法规范自然也寥寥无几。

然而，在当下，伴随着城市化进程的加快、职业女性的逐渐增加，加之“全面二孩”时代的到来，0-3岁的儿童早期照顾机构开始有了很大的市场需求。对此，也有不少对策建议恢复托儿所制度。实际上，在社会、经济全方位转型的时代里，儿童在国家中的需求、地位的变化关乎到一个家庭在国家中需求以及地位的变化。换言之，作为社会延续发展的后代，儿童日渐成为社会政策中所

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